強(qiáng)化指導(dǎo) 弱化干預(yù) 細(xì)化規(guī)則
——2010 年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接政策解讀

        日前國家發(fā)展改革委頒發(fā)了新的煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接政策文件《關(guān)于完善煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），《意見》關(guān)于煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接的組織體制、組織方式、改革方向和各個(gè)銜接階段的程序性規(guī)定和實(shí)體性規(guī)范等，都比往年更加全面、系統(tǒng)、明確、具體，從規(guī)則明細(xì)化中可領(lǐng)會(huì)到政府占位的新姿態(tài)和政策取向的新精神，體會(huì)到以制度化、規(guī)范化方式所取得的改革新進(jìn)展。
一、規(guī)范事項(xiàng)制度化，規(guī)范力度柔性化
        歷年來國家關(guān)于煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接的文件標(biāo)題皆是“關(guān)于做好……年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的通知”，本次改為“關(guān)于完善煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的指導(dǎo)意見”，去掉了時(shí)間定語“…年”，將“做好……工作”改為“完善……工作”，政令形式由“通知”改為“指導(dǎo)意見”，這些變化顯示了政府占位上的新姿態(tài)：一，政令所規(guī)范事項(xiàng)制度化，原來是“某年的某項(xiàng)具體工作”，現(xiàn)在將其視為“持續(xù)運(yùn)作中的工作機(jī)制”，可見政府占位正在超越具體工作層面，進(jìn)一步向宏觀調(diào)控和基本機(jī)制層面提升。二，政令的規(guī)范力度柔性化，原來是“做出強(qiáng)制性的具體安排”，現(xiàn)在是“提出相對(duì)柔性的指導(dǎo)意見”，可見政府已將自己視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的市場(chǎng)主體之一，其與其他市場(chǎng)主體之關(guān)系的角色定位，正在由原來那種“居高臨下”的“管理者”進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆罩�較多信息資源、履行特定職責(zé)的“指導(dǎo)者”。
二、規(guī)范規(guī)則明細(xì)化
       文件內(nèi)容共五項(xiàng)24 款，與上年的三項(xiàng)12 款相比，規(guī)定得更加明確、具體，體現(xiàn)了政府“細(xì)指導(dǎo)、少干預(yù)”的角色占位，也體現(xiàn)了規(guī)則明細(xì)化的改革進(jìn)展。文件中的許多規(guī)定都體現(xiàn)了規(guī)則明細(xì)化的進(jìn)展，比如，往年政策對(duì)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接的組織體制只有十分概略的提法，《意見》則全面系統(tǒng)地確立了煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接的組織體制、組織方式和改革方向，界定了政府的宏觀調(diào)控職責(zé)和指導(dǎo)協(xié)調(diào)職責(zé)，劃分了中央與地方的責(zé)任。再如，往年政策多直接公布運(yùn)力配置框架方案的核心內(nèi)容，未曾詳細(xì)列明制訂框架方案所應(yīng)遵循的規(guī)則，《意見》在這方面則做
出了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是運(yùn)力配置的實(shí)體性規(guī)范更加明確、周全。還有，定價(jià)規(guī)范比上年更加完整，對(duì)產(chǎn)運(yùn)銜接的整個(gè)過程制定了系統(tǒng)的程序性規(guī)范等。
三、推進(jìn)銜接方式變革，指明改革方向
       在組織方式上，決定不再召開視頻會(huì)議和合同集中匯總會(huì)，改以網(wǎng)上公布銜接政策和運(yùn)力配置框架方案，網(wǎng)上匯總合同，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政行為，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”，明確政府的行政取向應(yīng)“為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境”，要求政府在指導(dǎo)協(xié)調(diào)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接時(shí)必須“按照落實(shí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基本原則”。《意見》指明煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接的改革方向是“鼓勵(lì)供需雙方簽訂長(zhǎng)期合同，加快建立以全國煤炭交易中心為主體，以區(qū)域市場(chǎng)為補(bǔ)充，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為平臺(tái)，有利于政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)主體自主交易的現(xiàn)代化煤炭交易體系”，過渡期應(yīng)“繼續(xù)完善‘經(jīng)過三個(gè)階段、形成三種關(guān)系’的銜接方式”。
四、銜接主體照顧資源整合煤礦
      產(chǎn)需銜接主體的禁入條件由上年的“禁止采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和工商營業(yè)執(zhí)照不全的非法煤礦，未經(jīng)國家核準(zhǔn)（審批）、違規(guī)建設(shè)、證照不全的非法煤炭消費(fèi)企業(yè)參加銜接”改為“禁止未經(jīng)國家核準(zhǔn)（審批）、違規(guī)建設(shè)的煤礦參加銜接”，未將“證照不全煤礦”放在禁入之列，這應(yīng)該是照顧參與資源整合煤礦的實(shí)際情況。
五、鼓勵(lì)簽訂中長(zhǎng)期合同
        在產(chǎn)需銜接的鼓勵(lì)條款中，“鼓勵(lì)供需企業(yè)之間簽訂五年及以上的長(zhǎng)期購銷合同”。隨后在產(chǎn)運(yùn)銜接規(guī)范中，“對(duì)購銷數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等內(nèi)容齊全、明確的長(zhǎng)期電煤合同，可按電煤意向框架總量的50%銜接落實(shí)長(zhǎng)期運(yùn)力，在合同期內(nèi)保持不變，不再逐年安排”。
六、化解體制矛盾，力推價(jià)格形成機(jī)制改革向縱深發(fā)展
       《意見》提出要“盡快建立和完善我國電煤市場(chǎng)價(jià)格指數(shù)”，以此充實(shí)來自市場(chǎng)的定價(jià)依據(jù)。《意見》決定清理、整合各類收費(fèi)和基金，“推進(jìn)涉及煤炭資源稅費(fèi)制度改革，減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)”，減輕成本推高價(jià)格的壓力。《意見》提出要“調(diào)整發(fā)電企業(yè)消化煤價(jià)上漲比例”，進(jìn)一步理順“成本→價(jià)格”傳導(dǎo)機(jī)制；但同時(shí)也為“成本→價(jià)格”傳導(dǎo)幅度設(shè)置了限定條件，“設(shè)置煤電聯(lián)動(dòng)最高上限，適當(dāng)控制漲幅”。
七、適應(yīng)產(chǎn)需銜接新方式，產(chǎn)運(yùn)銜接程序也做適當(dāng)調(diào)整
         產(chǎn)運(yùn)銜接的起始前提是“供需企業(yè)之間簽訂的內(nèi)容齊全、規(guī)范的煤炭購銷合同”，針對(duì)產(chǎn)需銜接方式改革的新情況，起始前提實(shí)際上還包括“錄入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，“對(duì)在規(guī)定的供需銜接階段未完成購銷合同簽訂和錄入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的，原則上不再銜接落實(shí)運(yùn)力”。跨省區(qū)煤炭運(yùn)力銜接的期限為“原則上于指導(dǎo)意見發(fā)布30 日后開始，力爭(zhēng)一周之內(nèi)”。銜接落實(shí)運(yùn)力結(jié)束后，“由鐵道部將匯總的產(chǎn)運(yùn)需三方認(rèn)可的合同提交我委，作為日常監(jiān)管合同履行的依據(jù)”。