經濟增速配備多大強度的能源總量？節能減排如何與地方積極性協調？怎樣理順行業健康發展與能源結構調整的關系？面對這些難題，“十二五”能源規劃仍然不得不“在路上”

 “沒有確切的時間表。”“十二五”開局之年已經過半，就“十二五”能源規劃進展接受《瞭望》新聞周刊采訪的國家發改委能源研究所副所長李俊峰，給出的解釋是，“十二五”規劃綱要公布后，涉及的大的規劃有七八十項，二級三級規劃有兩三百項，“像能源規劃這樣大的規劃，都需要國務院召開常務會議批準通過，這需要很長時間。”

最近，有關能源規劃的權威表述，來自于國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男的“國家能源局正在抓緊開展能源戰略和各項‘十二五’能源規劃編制工作”。兼任中國可再生能源學會副理事長的李俊峰，極不贊成某些媒體所謂“規劃已上報國務院”的表述，“這就好像說規劃我已經上報了，一直沒有出來不關我的事，把責任都推給了上級領導。”

事實上，和其他的規劃出臺之前一樣，能源規劃的出臺必不可少會征求中央相關部委、地方以及相關行業協會的意見。不同之處在于，能源規劃所涉各方之間的關系更為復雜，爭議也更為強烈。

“爭議非常大。”中國科學院院士何祚庥在接受本刊采訪時，開門見山地指出，能源規劃相關方之間存在不少關鍵問題需要協調。比如，在經濟增速與能源總量控制上有待作出決斷并尋求某種平衡，地方利益的協調也頗為棘手，而相關協會代表各自行業提出的意見也有待解決

GDP增速與能源總量的配比僵局

7%——“十二五”規劃綱要中提出的GDP增速能夠落到實處嗎？在受訪者看來，幾乎沒有人會相信。上半年，經濟增速最快的天津達16.6%，墊底的京滬也分別達到8%和8.4%。而“十二五”期間各地經濟增速難以確定，與之聯系的能源供應就無法明確。這成為目前能源規劃中最不確定的因素。

國家發改委能源系統分析和市場分析研究中心主任姜克雋對本刊記者說，按照國家發改委和國家能源局確定的目標，即40億噸到41億噸標準煤的能源總量控制目標，“怎么和7%的GDP增長速度相匹配？”

“如果按照“十二五”規劃中7%的GDP增長速度和16%的能源強度來計算，能源總量應該是38億噸標準煤左右，而現在是40億噸或41億噸。毫無疑問，這兩個指標總會有一個要突破。”姜克雋表示，現在最可能的是，“GDP增速將突破7%目標。”

回顧過去5年發展歷程，不難發現這樣一個事實：“十一五”規劃中，按照GDP年均增速7.5%來制定能源供應目標，最后的結果是大幅度超出。現在，同樣的境遇已經擺在面前。“按照GDP增長7%去制定能源總量控制目標，目前為止沒有人相信。”姜克雋繼續追問道，“‘十二五’規劃綱要是經全國人民大表大會表決通過的，也就是說‘7%’具有法律約束力，現在怎么辦？”

嚴格按照7%的增長速度制定能源供應目標，那么“十一五”期間出現的能源供應困境就會再次重演。現在，只能換一種表述方式，即從能源供應這個角度考慮，供應要大于需求。考慮到GDP的不確定性，能源供給會取一個比較大的值，能源供應要留出一定的浮動空間。

依據姜克雋的測算，如果按41億噸標準煤、16%的能源強度計算，GDP大概的增長速度是8.5%。假如出現這樣的結果，不爭的事實就是能源總量控制讓位于地方的發展沖勁。但這一結果的背后也有其堅定的支持者。

何祚庥院士便是其中的一位。他對本刊記者表示，節能優先的政策毫無疑義，浪費的能源要節約，效率低的能源要提高，但是節能不等于限能。他特別指出，把轉變發展方式等同于放慢GDP增速的觀點和行為非常荒謬，“重點是改變能源供應結構，而不是為能源設置一個‘天花板’。”

中國工程院曾在一份研究報告中指出，到2020年我國一次能源的消費總量不能超過40億噸標準煤。何祚庥認為，這“不可能打得住”。據本刊記者了解，實際上，國家發改委和國家能源局也沒敢接受工程院的這一主張。何院士特意給本刊記者提供了一組他曾經看到的限電對實體經濟傷害的數據：在中西部地區，每限一度電會帶來9～10元人民幣的GDP損失，東部地區甚至高達12～15元損失。

對于如何協調GDP增長與能源總量控制之間的關系，李俊峰給出的回答是，“‘十二五’能源規劃中也提出要控制能源消費總量，適當的控制是以不傷害經濟發展、不傷害人民生活水平提高為目標，控制的幅度還是有所保留的，不能是硬性的規定。”

但他也提醒，這是中央和地方都要考慮的一個問題，“不能中央做了一個‘大包子’，地方吃個‘大胖子’去適應。”按照他的解釋，國家實行能源總量控制、追求低碳發展，“就是要讓人們慢慢認識到，過去我們需要‘快’，現在是需要‘好’。發展過快，造成的資源浪費大、欠賬多。比如過去快速發展帶來的污染問題，以后會為之埋單的。”

能源總量的省際角力

與能源總量控制相關的是，各省區市都希望在總量盤子中為自己爭取盡可能大的份額。李俊峰坦言，地方對整個能源規劃有不同意見，不可避免，“比如多給山東分一點兒，江蘇可能不高興；多給江蘇分一點兒，浙江可能不高興對規劃有意見，甚至有強烈的不同意見，這都很正常。”

現在各地都想要更多，這就需要更多的時間去協調。涉及到指標的分配問題，何祚庥認為爭議更大，“我國的節能減排指標是按照GDP的比例平均分配的。但由于各地發展水平的差異，同一指標在不同地方落實，就存在不同的困難。”

他舉例指出，“在國際上，我們認為減排二氧化碳的指標不公，因為我們是發展中國家。國內也同樣，像北京、上海這樣的地區，在歷史上排放就比落后地區多得多。現在，即使是落后地區，也要求減少同樣標準的排放。”

“現在，地方對此意見大了去了。只不過大部分不敢說，有敢說的也就表示自己做不到。誰敢對北京、上海說三道四？即使是國家發改委這樣的部門，現在誰又敢對北京、上海下命令？地方最大的爭議就在這個地方。”何祚庥說。

“現在各個地方一定要保證節能指標的實現，完不成目標就要地方長官問責，地方長官就把民用電停了。”他認為，我國把節能的潛力估計得過大、過急了，“所以，部分地方為了完成指標就搞拉閘限電，把限電和節電混為一談，或在指標上作假。”

在何祚庥看來，我國對能源使用效率的測算也存在著一定的偏差。有數據指出，2010年我國GDP為世界總量的9.5%，能源消費總量占世界總能耗的19.5%，GDP能耗已經高出世界水平一倍，是日本的4.9倍。如果按國際通行的購買力平價測算，2010年中國GDP占世界的總量約為18%。這意味著，我國能源效率提高了一倍。

與能源指標分配相關的還有技術問題。姜克雋表示，現在各省區市報上來的數和國家能源局的數差距不小，“如果總量目標分配到省的話，比如北京從華北電網大規模調電，調的電怎么算？北京自己發電只占用電量的1/3，其他2/3要從周邊如河北和內蒙古的電廠調過來。這部分電煤是算在河北、內蒙古的頭上，還是北京的頭上？”在其看來，要制定合理的算法，“不能說內蒙古發的電給了北京，還是全部算到內蒙古煤炭消耗的指標上。”

李俊峰表示，能源規劃的制定之所以不斷征求地方的意見，也就是為了更好地解決這些問題，“經濟發展還是要靠地方，而不是中央。一項政策的出臺，要盡量讓地方支持。這樣才能落實。”

行業發展的空間爭取

在能源指標的分配上，各地尋求更大份額的同時，行業之間的競爭也逐漸擺上臺面。

日本福島核泄漏危機后，國務院暫停審批核電項目，包括開展前期工作的項目。這被認為是可再生能源加大發展的機遇。中國可再生能源學會副理事長孟憲淦認為，如果國家核能發展受到影響，則可以加快水電、風電、太陽能等可再生能源建設。他建議，風電規劃的2015年目標，可以從7000萬千瓦裝機目標，提高到1億千瓦；光伏發電的裝機，可以從原先規劃預定的500萬千瓦，調高到1000萬千瓦。

水電也進一步跟進。中國水力發電工程學會副秘書長張博庭表示，如果太陽能和風電加快投資，則抽水蓄能電站也要跟上，“在目前的情況下，水電適當加快是可以做到的。”

就在其業界分別猜測核電發展是否會因此放慢速度，并紛紛提高目標期望時，中國核能行業協會副秘書長徐玉明在多個場合表示，核電裝機容量在2015年達到或超過4000萬千瓦的目標一定能夠實現。

姜克雋在接受本刊記者采訪時證實了這一說法，“2015年4000萬千瓦裝機容量肯定能達到，因為核電的建設周期最快五年，現在已經全部開工。福島事故對2015年的核電裝機容量沒有影響，影響的是2015年之后到2020年的裝機容量。”在其看來，即使是到2020年裝機容量達到7000萬～8000萬千瓦的目標也沒有多大問題。

對于風電、太陽能、生物質能、核電在2015年的規劃，業界的估計不同，而見諸媒體的數據也有差異。本刊記者了解到的情況是，到2015年，風電裝機容量為9000萬千瓦，太陽能可能為1000萬千瓦，生物質能為1300萬千瓦；到2020年，全國風電規劃裝機1.5億千瓦，太陽能3000萬千瓦，生物質能發電裝機也將達到3000萬千瓦。

面對國家在發展核能、風能、太陽能、生物質能時是否有所偏向的問題時，李俊峰表示，各種能源國家都支持發展，但是發展的方向、發展的速度有差別。比如核電要重點解決安全問題，這就涉及技術進步和提高標準等。太陽能需要繼續降低成本，生物質能需要解決現在面臨的“與人爭糧、與糧爭地”的問題，而風電并網不存在技術上的障礙，主要是利益的格局問題，利益相關方之間需要協調，要通過完善政策來解決。

“風電是能做多少就做多少，沒有太大爭議，也很少有安全問題。這些給清潔能源發展設定的數字只是一個保底的指標，是地板，不是天花板。”李俊峰說。

但姜克雋注意到了背后的一個問題，那就是用電端存在的競爭。比如，風電未能上網是否有為煤電讓路的考慮。另外，總量控制之后，具有煤電、風電等多種發電條件的地方，其為了實現總量控制目標，肯定不會控制其風力發電，而是煤電。“這是個積極信號。”他說。□

來源：《瞭望》新聞周刊