9月27日，國務院召開全國節能減排工作電視電話會議，此前，國務院印發了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，對“十二五”節能減排工作作了全面部署。
　　
　　10月25日，受國務院委托，環境保護部部長周生賢向全國人大常委會報告環境保護工作情況時指出，要實現主要污染物較“十一五”末減排8％~10％的目標，既要消化污染增量，又要削減污染存量。經測算，化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別削減601萬噸、654萬噸、69萬噸、794萬噸，占2010年排放基數的24％、29％、26％、35％。
　　
　　“十一五”實際削減比例遠遠大于12.45％、14.29％
　　
　　“十一五”期間，我國各種經濟參數遠遠超過預期值，“兩高一資”產品產能大幅度擴張，產量大幅度增加，帶來的新增污染物排放量始料未及。
　　
　　具體來說，GDP增幅和能源消費總量遠超預期，城鎮化、工業化快速推進，為應對金融危機增加了4萬億元的投資。所有這些，都給污染減排工作帶來了巨大的壓力。
　　
　　“十一五”時期，GDP預期增長7.5％，實際年均增長11.2％，不僅遠高于同期世界經濟年均增速，而且比“十五”時期年平均增速快1.4個百分點，是改革開放以來最快的時期之一。
　　
　　《能源發展“十一五”規劃》提出，到2010年，我國一次能源消費總量控制目標為27億噸標準煤左右，年均增長4％。實際上，“十一五”期間，能源消耗總量增長達到了32.5億噸標準煤，超出控制目標5.5億噸。其中，煤炭消費量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸。
　　
　　我國二氧化硫排放量的90％、氮氧化物排放量的67％、煙塵排放量的70％、人為源大氣汞排放量的40％，以及二氧化碳排放量的70％都來自于燃煤。能源消費總量的快速增長，給節能減排帶來了巨大壓力。
　　
　　“十一五”期間，我國城鎮化率從43％提高到47.5％，城鎮化的邊際資源環境壓力處于上升時期。根據中國環境規劃院的測算結果，近15年來，在能耗方面，我國城鎮化率每增加1個百分點平均需多消耗能源4940萬噸標準煤，其中包括煤炭、石油、天然氣等；在工業制成品方面，我國城鎮化率每增加1個百分點，平均需多消耗鋼材645萬噸，水泥2190萬噸。
　　
　　為應對國際金融危機，國家實施了兩年新增4萬億元的投資計劃。國務院發展研究中心與世界自然基金會聯合發布的《中國經濟刺激計劃對氣候和能源的影響》報告稱，由于4萬億元的81％都投向了新建住宅和基礎建設設施，帶動了大量的鋼鐵、有色金屬和水泥等高耗能產業的增長，從短期來看，對節能減排以負面影響為主。
　　
　　《報告》顯示，在基礎設施投資中，6000億元的鐵路投資帶動了2830萬噸鋼鐵和1.2億噸的水泥消費，折算成能耗量為3060萬噸標準煤；6000億元的公路投資帶動了1500萬噸鋼鐵、1.34億噸水泥和2835萬噸瀝青的消費，折算成能耗量為2925.7萬噸標準煤；3000億元的地鐵和機場投資帶動了555萬噸鋼鐵、1120萬噸水泥和3220萬方混凝土的消費，折算成能耗量為810萬噸標準煤。
　　
　　考慮到消化新增量的基礎上再削減10％，“十一五”初期，環境保護部把10％的減排目標量化為削減二氧化硫673萬噸、化學需氧量571萬噸，分解落實到各省級政府和6家電力集團公司。
　　
　　因此，考慮到要消化新增加的污染物排放量，“十一五”削減比例遠遠大于12.45％、14.29％。中國環境規劃院副院長吳舜澤告訴記者，削減比例在30％~40％。
　　
　　以類似的參數和方法來測算，考慮到新增排放量，以2010年為基數，化學需氧量、氨氮、氮氧化物的絕對削減比例分別為24％、26％和35％。
　　
　　8％背后的削減量大于10％
　　
　　“十二五”時期，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約以及全球性能源安全和應對氣候變化影響，資源環境約束日趨強化，節能減排形勢仍然十分嚴峻，任務十分艱巨。年初發布的中國環境宏觀戰略研究成果把我國環境狀況總結為“局部有所改善、總體尚未遏制、形勢依然嚴峻、壓力繼續加大”。
　　
　　“十二五”規劃綱要提出，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8％。簡單對比“十一五”規劃，我們發現，似乎兩項指標的減排比例降低了。
　　
　　然而，環境保護部關于《“十二五”節能減排綜合性工作方案》的政策解讀指出，絕對削減量比“十一五”要求的10％還大，完成4項污染物減排指標，實際上要在2010年基數上每種污染物排放量要下降30％左右，任務相當艱巨。
　　
　　考察絕對削減量的大小，主要考慮的參數有兩個:基數和速度。
　　
　　“十二五”時期，我國經濟增長預期目標是年均增長7％。然而，從最近幾個五年規劃的執行情況和今年上半年數據來看，GDP增幅超過7％，幾乎是板上釘釘。
　　
　　一些地方發展沖動依舊強勁。今年初，多個省區明確提出GDP總量或人均GDP等主要經濟指標達到10％、12％、13％甚至5年翻番的目標。從今年上半年的情況來看，除京、滬外，29個省份上半年GDP增速均超過全國9.6％的水平。
　　
　　再來看基數。2005年國內生產總值只有18.23萬億元，而2010年國內生產總值達到39.8萬億元。權且按照GDP年均增長7％來計算，2015年國內生產總值也將超過55萬億元。可見，與“十一五”相比較，“十二五”的基數更大。
　　
　　在能源消費總量方面，雖然正式的控制規模還沒有出來，但是有消息說，國家能源局擬定的控制目標在41億噸標準煤左右，而各地上報的能源消費預期總量則超過了50億噸標準煤。
　　
　　再來看速度。在10月20日召開的今年前三季度煤炭經濟運行分析座談會上，中國煤炭工業協會相關負責人指出，前三季度煤炭產量和銷量同比增速，與同期國內生產總值增速相比，已超出1個百分點。
　　
　　能源結構方面，“十二五”時期，我國以煤炭消費為主的能源供應格局很難根本改變，發展清潔能源畢竟只能替代很小一部分能源供應。
　　
　　基于這些參數，相關部門測算得出結論，由于經濟總量和能源消費總量基數變大，“十二五”期間，新增污染物排放量將更大，絕對削減量比“十一五”更大，任務更為艱巨。
　　
　　8％背后的難度比10％還要大
　　
　　決定完成減排指標難度的因素主要包括:新增排放量、減排潛力、新增指標和領域。
　　
　　吳舜澤告訴記者，“十二五”期間，抵消污染物新增排放量是最大的難點所在。對此，劉炳江持有相似的觀點。他指出，控制新增排污量某種程度上比削減排放量更重要，新增量和減排量就像“兩架馬車”，關鍵是看誰跑得快。由于經濟基數大、速度高，新增排放量增加，上文已做闡述。
　　
　　從減排潛力看，“十一五”期間，全國累計建成5.78億千瓦燃煤脫硫機組，脫硫機組比例從1
　　
　　4％提高到86％；累計新增城市污水日處理能力超過6500萬立方米，城市污水日處理能力達到1.25億噸，處理率由52％提高到77％。“十二五”期間，化學需氧量和二氧化硫工程減排的空間和潛力收窄，通過新建治污工程的減排潛力變小。
　　
　　從減排指標看，國家新增氮氧化物和氨氮兩個約束性指標。相比二氧化硫和化學需氧量，氨氮、氮氧化物的控制局面將更為復雜，難度很大。今年上半年的減排數據印證了這一判斷。在化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降1.63％、1.74％的情況下，氨氮排放量僅下降0.73％，而氮氧化物排放總量則增長了6.17％。
　　
　　從控制區域看，“十二五”期間，國家首次把農業源和機動車等納入約束性指標管理范圍。在這些領域，基礎能力還比較弱，統計、監測和管理手段有待加強，機動車污染排放和農業源總量減排監管體系有待建立和完善。以化學需氧量為例，農業源占排放量基數的一半左右，而其中畜禽養殖又是主要的污染來源。
　　
　　從污染類型來看，除了傳統污染類型，“十二五”期間，重金屬、持久性有機污染物、土壤污染、危險廢物和化學品污染問題日益凸顯。在這些領域，技術規范有待完善，政策措施有待細化。

　　來源：中國環境報