煤矸石綜合利用財稅政策研究

2012/7/24 15:08:37

　　一、我國煤矸石產排量及利用途徑
　　
　　煤矸石來源于煤層中夾石和采掘中混合于煤炭中頂底板巖石，可分為采掘中產生的白矸和洗選加工中排放的洗矸，既是固體廢棄物又是可高效利用的資源，具有污染性和資源性的雙重特點。
　　
　　我國煤矸石產排量情況。改革開放30多年來，我國煤炭工業發生了根本變化，原煤產量由1978年的61786萬噸增至2009年297300萬噸，提高了4.8倍，原煤入洗量由11317萬噸增至2009年的約154000萬噸以上，提高了13.6倍，相應煤矸石產排量由1978年的11305萬噸，提高到6.4億噸左右。
　　
　　煤矸石綜合利用的途徑。煤矸石綜合利用的領域主要包括：煤矸石發電、煤矸石制作建材和新型建筑材料、煤矸石井下充填、煤矸石土地復墾和筑路、煤矸石制作高附加值產品等(各部分利用量及利用比例見圖1)。其中，煤矸石包括煤泥發電利用的煤矸石量最大，大約占整個煤矸石綜合利用量的58%，其次是充填、復墾和筑路，占整個利用量的34%，其他包括制作建筑材料、生產高附加值產品等利用途徑僅占8%。
　　
　　二、煤矸石綜合利用財稅政策及其存在的問題
　　
　　(一)我國扶持煤矸石綜合利用的相關政策
　　
　　我國歷來重視煤矸石的綜合利用，國家相繼出臺一系列文件予以支持，歸納起來，有以下四方面：與煤矸石綜合利用有關的指導性文件、煤矸石綜合利用辦法、煤矸石綜合利用的產業政策、煤矸石綜合利用認定管理辦法。煤矸石綜合利用政策和辦法，對促進煤矸石綜合利用健康發展和利用水平提高起到了重要的促進作用。
　　
　　與煤矸石綜合利用相關的政策：
　　
　　《煤矸石綜合利用管理辦法》國經貿資[1998]80號，《能源產業結構調整指導目錄》2005年，《國務院關于推進墻體材料革新和推廣節能建筑通知》2005年，《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》國發[2005]18號，《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》國發[2005]22號，《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》發改環資[2006]1864號，《煤炭產業政策》2007年，《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》國發[2007]15號，《“十一五”資源綜合利用指導意見》2007年，《關于加快關停小火電機組若干意見的通知》國發[2007]2號，《中華人民共和國循環經濟促進法》2008年，《關于公布資源綜合利用企業所得稅優惠目錄(2008年版)的通知》財稅[2008]117號，《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》財稅[2008]156號，《國家稅務總局關于資源綜合利用企業所得稅優惠管理問題的通知》國稅函[2009]185號，《關于公布第三批限時禁止使用實心黏土磚城市名單的通知》發改環資[2009]485號，《關于公布環境保護節能節水項目企業所得稅優惠目錄(試行)的通知》財稅[2009]166號。
　　
　　(二)財稅扶持政策
　　
　　在上述各種扶持政策中，財稅政策是其主要方面。煤矸石綜合利用稅收優惠政策幾經補充完善，目前執行的政策主要是財政部、國家稅務總局2008年12月9日發布的《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》和財政部、國家稅務總局同年8月27日頒布的《關于執行資源綜合利用企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》，具體內容如下：
　　
　　增值稅優惠政策。目前適用的《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》明確規定：“以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產的電力和熱力。煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖用量占發電燃料的比重不低于60%的產品，享受增值稅即征即退優惠，退稅率為50%。”;“以煤矸石、江河湖淤泥、建筑垃圾、頁巖為原料、生產的燒結空心砌塊，符合GB13545—2003技術要求，產品可享受增值稅即征即退政策，退稅率為50%。”;“生產原料中摻兌廢渣(包括煤矸石)比例不低于30%的特定建材產品(如陶粒)，免征增值稅。”。
　　
　　企業所得稅優惠政策。根據《綜合利用企業所得稅優惠目錄(2008年版)》和《中華人民共和國企業所得稅法》及實施條例以及《財政部、國家稅務總局關于執行資源綜合利用企業所得稅優惠目錄有關問題的通知》等相關規定，從2008年1月1日起，企業以《目錄》中所列資源為主要原材料，生產符合國家或行業相關標準的產品取得的收入，在計算應納稅所得額時，按90%計入當年收入總額。目錄中所列原料包括煤矸石、石煤、粉煤灰等。
　　
　　財政政策。1998年我國實施公共財政以來，針對企業的各項財政補貼在逐漸取消，目前沒有專門針對煤矸石綜合利用的財政支持政策。
　　
　　(三)現行財稅政策存在的問題
　　
　　優惠政策覆蓋面窄，關鍵技術缺乏支持。煤矸石綜合利用水平的提高在很大程度上依賴于煤矸石綜合利用技術和設備的進步，而目前針對技術研發和設備生產投入的稅收優惠政策幾乎為空白，其中最能代表煤矸石綜合利用水平、利用效率最高、綜合效益最大的“充填開采、以矸換煤”技術缺乏稅收扶持政策。對于大多數煤炭企業來說，使用該技術無利或虧損，因而積極性不高，影響了煤矸石綜合利用的質量和速度。
　　
　　優惠政策力度不夠，阻礙擴大利用范圍。以煤矸石制磚為例，國家自2001年起，在全國各個城市禁止生產和使用黏土實心磚，同時積極推廣使用新興墻體磚。但是，在目前稅收扶持政策下，矸石制磚成本仍高于黏土制磚成本，從而降低了矸石磚的競爭力和市場占有率，使得“禁實”效果不明顯，相應也限制了煤矸石制磚的推廣與使用。
　　
　　政策標準相互制肘，影響稅收扶持效果。目前已出臺的各項稅收扶持政策銜接性差。如對于煤矸石發電，只要煤矸石等燃料比重不低于60%，即可享受50%的即征即退增值稅政策，但煤矸石發電并未列入《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》(2008年版)，因而無法享受企業所得稅減計90%的優惠;對于煤矸石制磚而言，只要以煤矸石為原料，生產燒結空心磚符合技術標準，增值稅可享受50%即征即退政策，沒有原料比例的限制。但是，煤矸石制磚如要享受90%減計收入的企業所得稅優惠政策，必須滿足煤矸石使用比例超過70%的要求。享受增值稅和企業所得稅優惠的限制條件不一致，給企業執行帶來了困難，從而影響了政策效果的發揮。
　　
　　地方政府多項政策，增加綜合利用負擔。2007年，國務院批準山西省開征煤炭可持續發展基金，按照動力煤、無煙煤和焦煤不同煤種和礦井核定產能規模調節系數征收。隨后，各地政府紛紛仿效山西，出臺各種收費政策，增加了煤矸石綜合利用企業的負擔。
　　
　　財政政策缺位不利于提高綜合利用水平。目前沒有針對煤矸石綜合利用的穩定財政支持政策，從而限制了企業煤矸石綜合利用能力，抑制利用水平的提高。
　　
　　三、今后完善財稅政策的建議
　　
　　(一)盡快出臺新的財稅政策，鼓勵“充填開采、以矸換煤”技術在全國推廣應用
　　
　　1.具有巨大的宏觀綜合效益
　　
　　“充填開采，以矸換煤”技術是東部煤炭企業為解決矸石排放、提高村莊及建(構)筑物下、鐵路下和水體下(“三下”)賦存的煤炭資源壓煤回采率、進而提高礦井服務年限而使用的一項煤矸石綜合利用技術。如河北冀中能源股份有限公司邢東礦區經過42年的開采，2008年好采、可采礦段已經所剩無幾，開采條件越來越復雜，難度越來越大，僅存2256萬噸的可采儲量，按目前年195萬噸的生產能力計算，也只能維持11年。邢東礦緊鄰邢臺市區，邢臺市政府嚴禁矸石占地，在此情況下，冀中能源股份有限公司自2008年12月開始試行這項技術，試采共換出煤炭11.54萬噸，利用矸石等12.6萬噸，取得了提高資源回采率、減少矸石占地、減少地面塌陷等多重經濟、社會和環境效益。
　　
　　從國家層面來說，這項技術推廣使用具有巨大的宏觀經濟效益，這主要表現在：
　　
　　提高回采率。我國煤礦“三下”壓煤比較普遍，據不完全統計，“三下”壓煤量占煤炭總儲量的50%左右。
　　
　　對于人口密集的東部地區來說，“三下”壓煤占比較高。東部地區煤炭質量高，經濟發達，能源需求大，如果能將這些呆滯煤置換出來，可大大減少我國煤炭的運輸成本，緩解我國運力緊張的局面。這項技術恰能解放呆滯煤炭，將目前“三下”壓煤回采率從目前條帶式的30%，提高至60%，甚至90%。以棗莊礦業集團高莊礦為例，按目前開采技術衡量，高莊可開采儲量為3660萬噸。同時，高莊礦礦區地面有15個村莊，村莊壓煤3637萬噸，村莊密集，搬遷困難。如果采用常規的條帶式開采，煤炭回采率僅為35%，相應采煤1273萬噸;如果采用這項開采技術，煤炭開采率可達90%以上，可多采煤炭2000萬噸。
　　
　　延長服務年限。這項技術能大大增加礦區可開采量，從而延長礦井服務年限。仍以棗莊礦業集團高莊礦為例，如果按目前年產量320萬噸計算，礦區服務年限為11年。采用這項技術后，可多回收煤炭6144萬噸，提高服務年限20年，是目前服務年限的1.9倍，礦區前期投入效益大大提高。同時相當于解決了18萬余人次[1]的就業，增加居民收入92億元。
　　
　　節約土地保護環境。我國因煤炭開采導致土地塌陷情況非常嚴重。據統計，每采1萬噸煤炭，就有平均0.2公頃的土地塌陷，每噸煤帶來的經濟損失為4.67元。而煤矸石堆積又占用了大量土地。2005年底，煤矸石存量已達35.5億噸，壓占土地達7500公頃，煤矸石堆存處置、自燃煤矸石處理成本為每噸煤4.9元。采用這項技術后，有效地解決了地表沉陷和矸石占地。
　　
　　2.面臨成本增加的障礙因素
　　
　　“充填開采、以矸換煤”在獲得綜合宏觀效益的同時也增加了成本，主要包括技術研發成本、充填系統前期投資、充填過程中發生的成本、各項稅費以及因開采效率下降帶來的成本五方面，極大阻礙了這項技術在全國的推廣使用，必須從國家層面予以支持。
　　
　　例如：新汶集團各種充填開采前期投資及開采費用中，原生矸石普采充填總成本892.62萬元，其中前期投資585萬元，占比65.6%，開采成本307萬元，占比34.4%;原生矸石綜采充填總成本1971萬元，前期投資780萬元，占比39.6%，開采成本1191萬元，占比60.4%;煤矸石似膏體充填總成本3024萬元，前期投資1646萬元，占比54.4%，開采成本1378萬元，占比45.6%;煤矸石泵送充填充填總成本893萬元，前期投資335萬元，占比27.6%，開采成本880萬元，占比72.4%;煤矸石低壓風力充填總成本2252萬元，前期投資901萬元，占比40%，開采成本1351萬元，占比60%。
　　
　　各類充填開采技術增加成本，如山東泰安新汶集團原生矸石普采充填每噸開采成本77.23元，原生矸石綜采充填每噸成本101.39元，煤矸石似膏體充填每噸成本122.51元，煤矸石泵送充填每噸成本96.49元，煤矸石低壓風力充填每噸成本154.75元，全部增加100元稅費，增加幅度在39%~56.43%。
　　
　　3.建議：出臺政策降低成本推廣技術
　　
　　對于使用“充填開采、以矸換煤”技術置換出的呆滯煤，中央財政給予一定的財政獎勵。樂觀估測，全國目前采用這項技術換出的煤炭大約500萬噸左右，每噸如給予30~50元的財政獎勵，中央每年支出1.5億~2.5億元，僅占2010年中央財政收入的萬分之四至萬分之六，完全可以承受。卻可減少塌陷土地1230~2830畝，減少矸石占地11公頃;如果每個礦井置換呆滯煤20萬噸，則可以延長25個礦井的使用年限，每年解決1.5萬人就業，按
　　
　　每人年收入5萬元計，可增加收入7.5億元。同時，減少土地塌陷帶來的經濟損失2334萬元，節約矸石處理費用2300萬元。實施該補貼政策必然刺激企業推廣使用這項技術，可使換出呆滯煤增加至1000萬噸，按上述補貼比例，中央財政每年支出也僅為3億~6億元，但綜合效益卻非常顯著，可減少土地塌陷2460~5660畝，減少矸石占地22公頃，節約矸石處理費用4600萬元等，充分發揮了財政資金觸一發而動全身的作用。
　　
　　對利用這項技術置換的呆滯煤，免征資源稅。這一技術基本達到了零污染零排放，土地不塌陷，具備不排放、不繳納的特點，建議對于置換出的呆滯煤免征資源稅，如不采用這一技術，呆滯煤無法采出，當然無法征收資源稅。如果按照目前全國年置換呆滯煤炭產量500萬噸計，按現行煤炭資源稅稅率每噸0.3～5元，可減輕企業負擔1500萬～2500萬元。政府無損失，但企業負擔大大減輕，調動企業推廣應用這一技術的積極性。
　　
　　因實施煤矸石回填所增加的設備成本，比照環保設備等給予回填設備投資額10%的稅額抵免優惠，當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結轉抵免。
　　
　　利用財稅政策，鼓勵這項技術研發和推廣。中央財政出資建立煤矸石綜合利用技術開發推廣基金，旨在保證煤矸石技術開發推廣有穩定的資金
　　來源，尤其是對“充填開采、以矸換煤”技術研發和推廣的科研單位和煤炭企業的貸款予以貼息;對技術創新具有重大貢獻的企業和機構予以獎勵。對于企業用于這一技術研究的開支，在計算企業所得稅時，比照技術開發費享受加計扣除優惠待遇。我國《企業所得稅法》、《企業所得稅法實施條例》和《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法(試行)》中明確規定：“企業從事《國家重點支持的高新技術領域》和國家發展改革委員會等部門公布的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南(2007年度)》規定“項目的研究開發活動，其在一個納稅年度中實際發生的下列費用支出，允許在計算應納稅所得額時按照規定實行加計扣除。研究開發費用未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，按照研究開發費用的50%加計扣除;形成無形資產的，按照無形資產成本的150%攤銷。”
　　
　　(二)完善現有財稅政策，提高煤矸石的其他綜合利用水平
　　
　　將煤矸石發電列入《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》，享受企業所得稅減計90%收入的稅收優惠。
　　
　　對于煤矸石制磚，統一享受優惠政策的技術標準，提高增值稅優惠幅度。煤矸石制磚具有減少土地破壞、節約能源、消納煤矸石等優點，應大力推廣使用。但煤矸石制磚成本高于黏土磚，為了提高煤矸石磚市場競爭力，擴大市場占有份額，迫使黏土磚退出市場，減少黏土磚對耕地的破壞，建議將目前增值稅優惠幅度從50%即征即退提高至80%。
　　
　　嚴格執行《財政部關于引發﹤政府性基金管理暫行辦法﹥的通知》，堅決取締地方各種收費，減輕煤矸石綜合利用企業負擔。(作者單位：財政部財政科學研究所)
　　
　　
　　來源：中國循環經濟

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