8月25日下午，十屆全國人大常委會第十七次會議舉行第二次全體會議，下午4時15分左右，聽取全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國安全生產法》實施情況的報告。
    根據全國人大常委會執法檢查計劃，常委會組成執法檢查組，從4月中旬開始，對《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱安全生產法)的貫徹實施情況進行了檢查，結合檢查了《中華人民共和國礦山安全法》(以下簡稱礦山安全法)的實施情況。
    檢查組首先聽取了國家安全監管總局、發展改革委、勞動保障部和高法院、高檢院及全國總工會等單位的匯報，召開了有關部門、專家、企業和職工參加的專題座談會，然后分成5個小組，分別由司馬義·艾買提、成思危、許嘉璐、韓啟德副委員長和我帶隊，赴貴州、山東、河北、黑龍江、河南、安徽、山西、陜西、遼寧、內蒙古等10個省、自治區進行了檢查。同時，委托北京、吉林、江蘇、江西、湖南、重慶、四川、云南、甘肅、寧夏、新疆等11個省、自治區、直轄市人大常委會檢查了本地區安全生產法貫徹實施的情況。
    在地方，檢查組聽取了人大、政府和有關部門的匯報，召開了60多次座談會，實地考察了70多家企業，下井檢查了30多處煤礦，發放回收了1000多份調查問卷，舉辦了5場普法報告會，慰問走訪了部分困難礦工家庭，聽取了各方面的意見。國務院及其有關部門積極配合這次執法檢查，對檢查中發現的一些緊迫問題，及時采取措施進行整改。
    #現將檢查情況報告如下，請予審議。
    一、情 況
    安全生產法是規范安全生產、保障人民生命安全的重要法律。這部法律的調整范圍涉及煤礦、非煤礦山、交通、建筑、危險化學品等方面。法律規定的安全生產監督管理、生產經營單位安全保障、從業人員權利義務等基本制度，是多年實踐經驗教訓的總結，是“血鑄的條文”。它的頒布實施，標志著我國的安全生產開始走上法制化軌道。
    安全生產法自2002年11月1日實施以來，國務院及其有關部門、高法院、高檢院和各地做了大量工作。
    --開展了宣傳教育。有關部門和各地采取多種形式，加強對安全生產法律法規和安全生產知識的宣傳教育，并通過每年的“安全生產月”、“安全生產萬里行”等活動，普及法律知識，增強各級政府、企業、職工和全社會的安全生產意識。
    --完善了配套法規。國務院先后制定了《安全生產許可證條例》等6件行政法規和《關于進一步加強安全生產工作的決定》等10多個規范性文件；國務院有關部門制定了100多件部門規章；各地人大和政府制定了大量地方性法規和政府規章，細化了安全生產法的規定。安全生產法律體系初步形成。
    --加強了機構建設。今年2月，國務院將安全監管局升格為安全監管總局，全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團、94%的地市和82%的縣都設立了安全生產監管機構，安全生產執法人員近3萬人，進一步充實了監管力量。
    --強化了安全生產責任制。2004年，國務院安委會開始向各省(區、市)下達年度安全生產控制指標，各省(區、市)層層分解，落實到市、縣、鄉，加強了安全生產監管。多數企業依法建立了安全生產責任制，設置了安全管理機構，配備了專、兼職管理人員。
    --加大了事故查處力度。2000年以來，國務院調查處理了64起特別重大事故，有1316人因事故責任被處理，其中，移送司法機關350人，黨紀政紀處理908人，涉及省部級干部9人，地廳級干部109人。各地也對生產安全事故的責任人進行了嚴肅查處。
    --實施了專項整治行動。幾年來，共關閉非法和不符合安全生產條件的煤礦近6萬處、非煤礦山5萬處、危險化學品從業單位2萬家、煙花爆竹廠點4萬個。在此基礎上，推動了安全質量標準化和高危行業的安全許可管理工作。
    --形成了一些好的經驗和做法。例如，安全監管總局在總結各地經驗教訓的基礎上，提出瓦斯治理“先抽后采、監測監控、以風定產”的十二字方針。山東省建立安全監管、煤礦監察、國土資源、工商、公安等部門聯合執法機制，關閉非法煤礦和3萬噸以下礦井。內蒙古平莊煤業集團六家煤礦強化安全培訓，教育職工都要做到不傷人、不自傷、不被傷。鞍鋼集團通過“安全點檢卡”等制度，把安全工作落實到班組、職工和每一個環節。還有一些企業實行“安全專盯”、“職工六項權力”等做法，提高管理水平，努力使安全生產法貫徹到時時、事事、人人。
    從檢查情況看，安全生產法的實施效果總體上是好的；國務院及其有關部門高度重視安全生產法的貫徹實施，采取了一系列有力措施，初見成效。從2003年開始，全國各類生產安全事故起數和死亡人數持續上升的勢頭有所控制。據安全監管總局統計，2003年事故起數比2002年減少11萬多起，死亡人數減少2625人，分別下降10.5%和1.9%；2004年事故起數比2003年減少15萬多起，死亡人數減少318人，分別下降15.7%和0.2%。今年1月1日至8月21日，事故起數同比減少6.2萬起，死亡人數減少6679人，分別下降11.7%和8.3%。
    但是，安全生產形勢依然十分嚴峻。2004年，全國發生各類生產安全事故80.4萬起，死亡136755人。按事故死亡人數排序：道路交通107077人，占78%；鐵路路外7992人，占5.8%；煤礦6027人，占4.4%；建筑業2789人，占2.03%；非煤礦山2699人，占2%；火災2557人，占1.9%；農業機械1431人，占1%；危險化學品和煙花爆竹613人，占0.44%；漁業船舶570人，占0.4%。全國平均每天發生7起一次死亡3人以上的重大事故，每3天發生一起一次死亡10人以上的特大事故，每個月發生一起一次死亡30人以上的特別重大事故。每年因事故造成70多萬人傷殘，給近百萬個家庭帶來不幸，經濟損失達2500億元。另外，每年約70萬人患各種職業病，受職業危害的職工在2500萬人以上。
    近年來，煤礦重特大事故接連發生，給人民的生命財產造成了巨大損失，引起了廣大群眾和人大代表的密切關注，迫切希望采取更加有力的措施加以解決。這次執法檢查重點檢查了煤礦安全。從檢查情況看，問題相當突出。
    (一)特大事故頻繁發生。2003年煤礦發生特大事故51起，死亡1061人；2004年發生特大事故42起，死亡1008人。今年1月1日至8月21日，發生特大事故33起，死亡951人，比去年同期上升43.5%和134.2%。事故涉及17個省(區、市)，其中山西6起，貴州4起，河南、重慶各3起。特別是今年2月14日，遼寧阜新孫家灣煤礦瓦斯爆炸，死亡214人，是建國以來的第二大礦難。就在這次執法檢查期間，5月19日，河北承德暖兒河煤礦瓦斯爆炸，死亡50人；7月2日，山西寧武賈家堡煤礦瓦斯爆炸，死亡36人；7月11日，新疆阜康神龍煤礦瓦斯爆炸，死亡83人；8月7日，廣東梅州大興煤礦透水，涉難123人。
    (二)瓦斯爆炸事故居高不下。據安全監管總局統計，建國以來，全國煤礦共發生19起一次死亡百人以上的礦難，死亡3162人。其中，15起是瓦斯爆炸事故，死亡2140人，事故起數和死亡人數分別占79%和68%。2002年至2005年8月21日，全國煤礦發生29起特別重大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起數和死亡人數分別占83%和91%。瓦斯爆炸已經成為我國煤礦安全的“第一殺手”。
    (三)小煤礦成為事故多發的重災區。據安全監管總局統計，2004年底全國有小煤礦23388處，占煤礦總數的90%以上，平均每處年產量不足3萬噸。小煤礦煤炭產量約占全國總產量的三分之一，死亡人數卻占到了三分之二以上。4月中旬以來，全國23起特大事故，都發生在小煤礦。
    小煤礦存在的問題：
    一是規模小，投入能力不足，大多數設施簡陋，開采方式落后，不具備安全生產條件，存在巨大的安全隱患。
    二是開采秩序混亂，超層越界、私挖亂采現象嚴重。不少小煤礦分布在大礦周圍，形成“蚯蚓洞”，蠶食破壞大礦煤柱，甚至打通鄰礦巷道，造成并發事故。
    三是小煤礦資源回采率平均不到15%，嚴重浪費資源。有的采空后不封堵，造成煤層自燃，殃及整片煤田。有的地方小煤礦遍地開花，地表千瘡百孔，廢棄物到處堆放，環境污染，生態惡化，令人觸目驚心。
    四是不少礦主根本不懂法，不守法，甚至無視法律，公然抗拒執法，撕毀封條，違法生產，草菅人命，“采帶血的煤，賺帶血的錢”。據煤礦安監局統計，今年7月以來，全國煤礦發生的51起重、特大事故中，有31起發生在已被責令關閉或停產整頓、但仍然違法生產的小煤礦。
    (四)安全生產基礎薄弱。安全生產法明確規定，不具備安全生產條件的，不得從事生產經營活動。但從檢查情況看，這些規定沒有得到全面落實。
    一是安全投入不足，保障能力薄弱。安全監管總局測算，國有煤礦的安全投入欠賬達505億元，生產設備超期服役的約占三分之一。非國有煤礦投入不足的情況更為嚴重。據煤礦安監局調查，2004年全國生產的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產條件。
    二是專業技術人員嚴重短缺。多數煤礦缺少采礦、機電、地質、測量、通風等方面的專業技術人員，新的招不進來，現有的也大量流失。中國煤炭教育協會反映，中國礦業大學等9所原煤炭院校，1999-2002年只培養了1454名地礦類專業畢業生，每年到煤礦工作的不足100人。黑龍江雞西礦務局10年中只進來1名采礦專業大學生，卻走了900多名技術人員。
    三是企業安全生產責任制不落實。一些煤礦安全制度不健全，培訓不到位，措施不落實，現場管理混亂。還有一些煤礦改制時，“一賣了之”或“以包代管”，生產安全無人負責。
    五)執法不力。安全生產法明確規定了各級政府及有關部門的監管職責。檢查中發現，監管部門存在“氣不壯、不適應”的問題，執法不嚴，不能有效制止違法行為。
    一是資源管理混亂。一些地方資源管理部門對煤炭開采布局不合理、標準不科學、審批不嚴格，對無證開采、超層越界等違法行為制止不力。山西朔州細水煤礦長期與鄰礦相互越界開采，造成巷道貫通，破壞通風系統，最終引發了一次死亡72人的特別重大事故，而有關部門沒有及時發現、及時制止。
    二是安全監管不到位。很多事故不是事先沒有發現隱患，而是沒有嚴格執法，一追到底。遼寧阜新孫家灣礦出事前，當地煤礦安監分局進行了17次檢查，對發現的重大安全隱患，沒有跟蹤督促煤礦整改，未能阻止礦難發生。
    三是懲處力度不夠。一些地方反映，有的事故結案遲緩，責任追究不嚴，該追究刑事責任的沒有追究，以罰代刑，起不到懲戒作用。
    四是執法犯法和腐敗行為時有發生。從已查處的案件看，幾乎每一起特別重大事故的背后都存在著腐敗行為。有的領導干部和執法人員與礦主搞權錢交易，充當非法礦主的保護傘；有的甚至直接參與辦礦，牟取非法利益。黑龍江七臺河市桃山區發生一起死亡18人的特大事故，礦主竟然是該區安全監管局副局長。
    一是我國經濟持續快速發展，能源需求量與日俱增，而粗放的經濟增長方式和高能耗的產業結構，加劇了煤炭供需緊張。2004年，我國GDP只占世界的4%，卻消耗了世界31%的煤炭。煤炭產量4年來翻了近一番，仍不能滿足需要。在這種形勢下，煤礦普遍超能力開采，給安全生產帶來很大壓力。對此我們估計不足，缺乏有效應對。
    二是鄉鎮、民營等非國有煤礦大量增加，煤礦企業所有制結構發生重大變化。非國有煤礦多數仍采用落后的采煤方法，普遍用人多、勞動生產率低，事故發生率和死亡率較高。對這些為數眾多、技術力量薄弱的非國有煤礦，缺乏必要的規范和生產技術指導。
    三是農村勞動力大量進入煤炭行業，煤礦從業人員構成發生很大變化。煤礦井下一線工人絕大多數是農民工，他們文化程度低，流動性大，政府有關部門和企業的用工管理和培訓工作沒有跟上，許多人未經培訓就進入高危環境作業。面對上述新情況、新問題，我們在法律法規、監管體制和監管手段等方面還很不適應。
    (二)行業管理弱化，安全監管體制不順。煤炭行業作為基礎產業，涉及資源勘探、開發規劃、技術標準、設計規范、科研攻關、人才培養等多個方面。同時，由于我國煤炭資源賦存條件和開采條件比較差，井工礦占95%，高瓦斯和瓦斯突出礦井占51%，煤炭行業屬高危行業，更需要加強行業管理。地方和企業普遍反映，近年來煤炭行業管理弱化：一是行業規劃和發展政策不適應經濟發展的需要。煤炭精查儲量和新礦基建投入不足，對現有煤礦的技術改造和安全投入也沒有跟上。二是原有的煤礦安全生產標準、技術規程、設計規范，已不適應煤礦安全生產的需要，但沒有得到及時修訂。三是煤礦安全基礎研究薄弱，對預防和治理瓦斯突出等災害缺少有效的技術支持。
    地方和企業還反映，煤礦安全監管體制不順，機制不完善，適應社會主義市場經濟要求的安全監管體制和長效機制尚未形成。一是國家監察、地方監管的體制在實際工作中，存在著職能交叉、權責不明、多頭執法的問題。二是煤礦安全生產涉及國土資源、行業管理、煤礦監察、安全監管、工商、公安等多個部門，涉及采礦許可證、煤炭生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、工商營業執照等多個證照，這些部門在證照管理和監督執法等方面統籌協調不夠，聯合執法機制沒有形成。三是經濟管理與安全監管缺乏協調機制。有的地方管安全的要求停產整頓，管經濟的要求保證產量，部門之間互不通氣，造成經濟管理和安全監管脫節。四是安全監管力量不足，監管部門忙于事故處理和突擊檢查，對吸取事故教訓、加強事前防范、防止同類事故反復發生，缺乏有力措施。
    (三)對安全生產重要性的認識不到位。目前全社會安全生產的法制意識不強，不安全生產不認為是違法，不依法監管不認為是違法，對違法者懲處不力也不認為是違法。長期以來，安全生產在經濟社會發展中的重要地位沒有得到應有的重視，安全生產還沒有納入國民經濟和社會發展規劃。實際工作中，“安全第一，預防為主”的觀念淡薄。一些地方領導只重生產，輕視安全，把安全生產工作停留在口頭上、會議上、文件上，貫徹實施安全生產法嚴格不起來、落實不下去。一些企業負責人沒有把維護職工生命安全放在第一位，受利益驅動突擊蠻干，強迫職工超強度勞動，甚至進行奴役性生產。不少職工也缺乏安全生產知識和自我保護意識，不能運用法律手段保障自己的合法權益。
    三、建 議
    檢查組認為，要實現安全生產形勢的根本好轉，必須依法規范安全生產工作，著力解決突出的矛盾和問題。為此，提出以下建議：
    (一)嚴格貫徹落實安全生產法。安全生產是一切生產經營活動的基本前提，安全才能生產，生產必須安全。國務院和各地要進一步加強安全生產法的宣傳教育，提高全社會的安全生產法制意識。
    要依法加強安全生產監管工作。一是完善適應社會主義市場經濟要求的安全監管體制，強化政府職責，建立高效協調的聯合執法機制。二是整頓和加強執法隊伍，充實監管力量，提高執法能力，建立健全錄用考核和執法過錯追究制度，對失職、瀆職的要及時清理出執法隊伍。三是建立安全監管的長效機制，監管要從事故查處為主轉向預防和控制為主，嚴格執行安全生產許可制度，加強日常監管和源頭管理。四是加強廉政建設，嚴肅查處安全生產領域的腐敗行為。各級法院、檢察院要嚴格依法履行職責，懲處安全生產違法犯罪分子，提高辦案效率。
    要切實維護職工合法權益。一是充分發揮工會在促進安全生產方面的作用，保障工會依法組織職工參與企業安全生產工作的民主管理和民主監督。二是煤礦企業招用職工必須依法簽訂勞動合同，強化安全生產和崗位技能培訓，提高職工素質和待遇，減輕勞動強度，配備勞動防護用品。三是加快落實工傷保險條例，2006年底前在全國煤炭等高危行業普遍實施工傷保險制度。
    (二)堅決遏制瓦斯爆炸事故頻發的勢頭。一些煤礦的經驗表明，在現有技術條件下，通過加強現場管理，落實安全生產責任制，瓦斯爆炸事故是可以預防、可以避免的。控制瓦斯爆炸事故，要標本兼治。一方面要增加投入，不斷采用新技術控制風險，另一方面要嚴格執行安全生產責任制和生產操作規程。建議國務院及其有關部門采取更加有力的措施，督促各地對高瓦斯和瓦斯突出礦井加強監察、監管，力爭用兩年左右的時間，使重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降。同時，結合煤炭大型基地建設，制定高瓦斯井田“先抽后采”的方案，建成一批示范煤礦，并加以推廣。
    (三)從根本上解決小煤礦問題。建議國務院抓住當前有利時機，對小煤礦進行全面整治，爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題。一是提高準入門檻，嚴把入口關。要重新制定新辦煤礦的規模標準，在新標準出臺之前，各地一律不得批準新建小煤礦。二是對現有小煤礦，凡不符合安全生產條件的要堅決停產整頓，整頓不合格的要堅決關閉；對符合條件的，也要通過整合資源、技術改造、建立完善的安全生產制度，提高開采規模和技術裝備水平。三是嚴厲打擊非法辦礦、違法生產行為，對停產整頓期間明停暗開的要予以嚴懲，堅決制止變相新開小煤礦和前面關、后面開。
    (四)加快煤炭行業的改革和發展。一是建議國務院盡快研究適應新時期的煤炭行業管理體制問題。二是建設大基地和組建大集團，走集約化、規模化的產業發展道路。深化國有重點煤礦改革，制定專門政策，分流大型國有老礦富余人員，妥善安置離退休人員，剝離企業辦社會職能，中央和地方財政都要給予支持。三是將煤礦安全基礎理論研究和科技攻關納入國家中長期科技發展規劃。抓緊修訂煤礦安全生產標準、技術規程和設計規范。加強人才培養和職業教育。四是嚴格資源管理，統一規劃資源勘探和開發，形成科學、合理、有序的資源開發格局。堅決整治嚴重破壞資源、污染環境的煤礦。盡快實施煤炭資源稅費以資源儲量為基數計征的辦法。五是加大資金扶持力度，完善安全投入機制，抓緊落實對國有重點煤礦的稅收優惠政策，盡快解決國有煤礦的安全投入欠賬。同時，督促企業依法足額提取安全費用，并確保用于安全生產。
    (五)全面推進安全生產工作。國務院提出，到2010年，初步形成規范完善的安全生產法治秩序，安全生產狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，各類生產安全事故和死亡人數有較大幅度的下降。建議將這些目標納入國民經濟和社會發展第十一個五年規劃。有關部門要根據規劃制定分階段目標，抓好落實。
    安全生產涉及面很廣，檢查組在重點檢查煤礦安全的同時，也檢查了交通和危險化學品等方面的安全生產工作。交通事故死亡人數占到了事故總死亡人數的90%以上，安全工作亟待加強。要繼續深化交通領域的安全整治，采取更加有力的措施預防和減少交通事故，大幅度減少死亡人數。危險化學品方面的事故近年來有所上升，社會危害大，損失嚴重。要強化危險化學品的安全監管，健全生產、儲存、運輸、經營、使用、廢棄物處理等環節的安全責任制，嚴格資質管理，切實防范危險化學品泄漏、爆炸等重大事故。
    檢查中，一些地方和部門還對安全生產法、礦山安全法提出了修改建議。安全生產法實施只有兩年多時間，當前的主要問題是貫徹實施不到位，法律修改可以過一段時間再研究。礦山安全法已經實施12年，有的規定不再適應當前形勢，建議全國人大常委會修訂礦山安全法。同時，建議國務院根據安全生產法，盡快修改完善事故調查處理辦法。
    安全生產關系廣大人民群眾的切身利益，關系改革發展穩定的大局，關系黨和國家的形象，是一項政治性很強的重要工作。落實科學發展觀首先要實現安全發展，以人為本首先要以人的生命為本，構建和諧社會首先要構建安全社會。我們一定要認真履行職責，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，推進安全生產各項法律制度的全面貫徹落實，讓隱患得到消除、事故得到控制、安全得到保障，為建設一個更加安全、幸福、美好的和諧社會而共同努力。

來源：中國網