煤礦生產是高危行業。由于機械化程度低、科技貢獻率低、安全技術和裝備水平低、從業人員素質低等原因，我國目前產煤百萬噸死亡率接近4，又遠遠高于世界平均水平。在產煤大國中，美國百萬噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13。事故產生，有其客觀性。從安全生產監管操作特點上講，由于深處地下作業，煤炭行業安全是最不容易在現場檢查落實的行業，對礦井安全的監管，難度很大。勿庸置疑的是，無論是小煤窯還是國有煤礦，發生礦難都是因為安全生產的問題：安全設備投入不足，安全操作規程執行不嚴，對安全生產的監管不力。
    1月17日，國家安全生產監督管理局副局長梁嘉琨在新聞發布會上披露，僅國有重點煤礦，在安全工程、安全裝備和安全設施方面的欠帳就高達500億元。國家安監局的思路是，用三年時間，采取正常提取煤礦安全費用和安排國債資金加大技術改造兩個思路，解決安全欠賬。這個辦法無疑是負責任的，必將大大改善煤礦安全生產狀況。但是，遠水解不了近渴，長期投入來不及治理正大干快上、搶抓市場機遇的煤礦生產的安全隱患。因此，還要在認識礦難的社會背景和產生原因上換思路找出路，在遏制礦難的制度改進上換思路找出路，在形成科學的安全治理體系上換思路找出路。
    一、礦難是高能耗經濟發展模式的副產品，礦難頻發有某種規律性
    煤礦在利潤的驅使下增加開采強度，超限超負荷開采是事故頻發的直接原因。這種煤礦生產的紅火和礦難頻發都是粗放式經濟模式的反映：一方面是正向的利潤累積，另一方面是負的外部性—礦工生命的重大損失。對于嚴守作業安全生產規程、維持安全生產秩序的礦山企業來說，礦難是可以避免的；對于制度嚴格、監管有效的礦山事故的預防、預警、救助、控制體系來說，礦難損失的周期性特點是可以被監管者把握的，礦難的損失是可控而且可以被最小化的。但是，面對經濟利益的巨大誘惑，面對原材料價格節節攀升的市場環境，面對大干快上的“GDP競賽”的某些地方政府發展經濟的巨大沖動，尤其是面臨并深陷其中、處于鎖定狀態的高能耗、粗放式的經濟發展模式，礦難的發生又具有必然性，礦難頻發又具有令人痛心的某種規律性。
    與原材料價格持續走高是觀測宏觀經濟形勢的重要指標，原材料消耗占GDP的過高比重可以作為粗放式經濟發展模式的觀測指標一道，礦難頻發可以看作是高能耗、粗放式的經濟發展模式的一種“市場反應”。受巨大的經濟利潤驅使，一些企業和地方政府不放過難得的發展機遇，于是，超限開采、亂開濫采、置安全和生態保護于腦后的高密度開采大量開花，超負荷經營。在這種經濟增長方式和發展模式下，煤的產量和價格成為宏觀經濟的“體溫計”：投資熱，宏觀熱，帶動煤的價格上升；宏觀面的投資降下來，會壓縮煤炭生產行業的利潤空間。巨大的經濟利潤空間，促使企業和地方政府用增產增收策略代替了適度規模條件下的安全生產策略。
    所以，調整對經濟發展模式的認識，形成逐步走出現有發展模式困境的共識，并從政府活動績效評價、干部任用體系等方面，讓科學發展觀扎根于各級政府的經濟社會事務的管理活動，是治理礦難的更為根本、更需要長期努力的工作。
    二、對煤礦生產的物質需求過旺和財政需求過旺，是礦難頻發的“需求方”原因
    煤礦生產的物質需求過旺是宏觀經濟環境決定的，短期難以扭轉。我國的能源結構對煤的依賴，來自于經濟發展模式對現有能源結構的依賴。我國煤炭產量世界第一（去年是17億噸，今年預計19億噸），煤的消費占了能源總量的74％，估計今后20年也將維持在70％左右。值得指出的是，20多年的發展造就了經濟增長的奇跡，然而這個增長過度依賴資源消耗，尚未能夠以勞動生產率的提高為支撐。2003年GDP總量達11萬億，占全球GDP的不到3％，而同年消耗的鋼材、水泥、煤炭、電分別占世界消耗量的30％、40％、30％、13％，對資源使用的效率之低讓人觸目驚心。只要我國能源結構中對煤炭消耗依存度降不下來，只要經濟增長中能源消耗比例降不下來，一句話，只要對煤的需求降不下來，礦難的發生就會防不勝防，“煤吃人”的現象就難以銷聲匿跡。
    產煤區地方政府由于財政能力捉襟見肘，也對高密度超限量開采不持反對意見。就是說，采煤企業對高密度、高強度采掘方式的依賴，又來自于一些地方政府財政結構和經濟發展沖動對GDP的依賴。由于油氣能源緊張，煤炭生產利潤空間加大，超負荷生產是順利完成財政指標、突破GDP數字的便利而不費事的選擇。對利潤、GDP指標的迷信，被難得的“市場機遇”進一步放大。這樣，政府部門與煤礦企業的直接利益聯系，就會影響安全生產監管的質量。據《第一財經日報》報道，到2002年，阜新礦務局已欠債31.8億元，安全欠賬3.2億元，生產欠賬2.72億元，幾個主力礦井采掘嚴重失調。多年來，阜新礦區一直靠海州露天礦支撐，每年用海州礦2億多元的盈利來彌補井工礦的虧損。這樣，在煤價高企情況下，煤炭企業的高產量決定了來自煤炭企業的政府稅收增量的節節攀高，煤礦生產的高位運行又決定了煤炭企業脫困自救的經濟支撐能力的增強。一個方面增收，一個方面節支，所以說，對政府來說，煤炭生產的高位運行是一個減輕政府社會轉型財政壓力，而將這種社會管理和公共服務責任“內部化”到企業的一種“市場”機遇。只不過，這種機遇伴隨著巨大風險隱患，是以礦工群體生命安全作賭注的，造成的社會影響是極其消極的。切斷政府增收與煤礦增產這種不計安全風險的簡單利益關系，將這種“內部化”到企業的社會責任轉移回政府，政府真正承擔起經濟轉型的社會責任，是減輕國有煤炭企業生產超負荷生產壓力，從而強化安全責任的根本措施。
    所以，現有的將生產能力開足、甚至超負荷高位運行仍是長期存在的現象，緊繃的煤礦生產要歸于正常仍是一個長期過程。降低煤炭生產對地方政府財政增收的刺激，多種渠道緩解產煤區財政困難，是從控制煤炭的需求方面，減少礦難的治本之策。
    三、解決安全生產的制度失靈要靠改善制度供給
    從陳家山礦難到阜新礦難，社會影響的最大區別就在于，其間山西省提高了礦難的賠償標準，全社會關注到用加大成本的方式來降低事故發生率，是一種值得肯定的抑制礦難的改進思路。山西省政府規定：因煤礦事故造成的人員死亡賠償金不得低于每人20萬元；發生一次死亡3人以上事故的鄉鎮煤礦，將被依法吊銷其有關證照，由政府收回采礦權重新公開拍賣。這是一個重大的制度改進，大大增強了煤炭企業生產的風險意識，增加了企業主的成本，高揚了人的價值。但是，山西的標準并未來得及成為全國的標準。讓煤礦開采企業在死人的風險與安全生產設備投入、安全操作流程的遵守方面，算一算經濟賬，還缺乏一個全國統一的制度。就此而言，賠償制度的革新還需要借阜新礦難之力推動和深化，將風險“內部化”為高危企業生產經營成本的工作還需要形成共識，形成制度。
    將安全生產風險轉化為企業的成本而不是讓它成為“社會成本”，是從制度供給角度遏制礦難的重要思路：通過“讓煤礦死不起人”的制度建設，推動煤礦企業將安全設備投入、安全操作規程的遵守與采掘人員的培訓都計入其經營成本。這勢必加大煤礦企業的安全投入，甚至引發安全生產條件不足或者沒有經濟能力達到條件的煤礦的倒閉，但存活下來的煤礦企業就是能夠承擔安全生產責任的企業，存活下來的企業就被逼成為恪守安全規程的具有社會責任的企業。這種將高危行業安全生產的社會成本“內部化”改進，必將引發煤炭行業因政府社會性管制的強化導致的行業重組和洗牌。我認為，這種安全成本加大引致“優勝劣汰”的供給革命，是在中國經濟增長高能耗模式難以逆轉趨勢條件下，遏制礦難所必須進行的。可以設想，如果那么多在危險的“高壓線”邊上徘徊的企業，不承擔或是能夠逃脫其安全風險成本約束的話，再密集、再高調的安全檢查也難以落實。首長負責制也不能保證首長自己在井下監測瓦斯濃度，首長也不可能派親信或下屬代替自己監督煤礦安全的落實呀！關鍵要靠有效約束的制度，讓企業出于對自己利益的關注，來承擔其社會責任。
    制定由煤礦對職工進行高額度強制保險的法律，使保險公司介入煤礦安全，是改善煤礦安全制度供給的另一個積極思路。煤礦是高危行業，設計針對安全事故導致的人身傷害保險的保險產品是個難事。但是通過法律制度合理確定賠償的下限和上限，明確保險公司的免責條款，就能為保險公司參與煤礦安全日常監測和監督提供激勵。這樣，因為運用了保險公司擁有的安全賠償的專門知識和專業人員，誘發礦難的不安全因素會因為保險公司對其經營利潤的關心而大大減少。保險公司能證明其指出過安全隱患問題但煤礦未整改導致事故的，可以減輕保險公司賠償責任。差額部分由煤礦承擔或者由保險公司承擔后向煤礦追償。如此這般，保險公司就更關注煤礦安全生產，保險公司可向安全監管部門舉報安全隱患。煤礦生產就多了一個專業化、能負責的安全“監理”。
    進一步來說，從礦難賠償推而廣之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清潔工的墜樓身亡，都需要有包括一定賠償標準的風險干預和賠償制度。確定一個合理的賠償標準，同時引進商業保險的參與，讓企業經營者、包工頭、清潔工的雇主，都能有一個風險防范意識，都能權衡降低人的意外傷害概率的投入與承擔風險損失支出，哪一個對自己合算，那么我們社會的風險意識會大大增強，整個社會的安全生產環境會大大改善。
    四、改監管者與被監管對象的單邊治理為多邊治理，是安全生產監管變革的方向
    我們應該清醒的看到，現在討論礦難的立足點是煤炭生產高位運行態勢在近期難以逆轉。通過增加賠償金來增加礦難發生的成本仍然只是權宜之計。單獨依靠賠償的“內部化”，由企業獨立承擔安全生產責任，忽視政府作用的檢討是不行的。抑制礦難，還需要政府對自己在社會管理方面的角色和效率有一個新的認識思路。
    “管制者俘虜”理論用在煤礦安全生產方面也許是較合適。在社會性管制方面，監管者與被監管者都可能處在利益共同體中，可能導致監管者被收買，從而致使社會性管制失靈。這種“管制者被俘獲”，既會導致煤礦企業的長遠利益受損，也會導致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，除了行業監管部門和媒體的監督之外，由于缺乏利益相關者的監督，礦工作業安全狀況很難及時隨時檢測和反映這是大型礦難的一個共性根源。政府監管部門是否具有獲得煤礦安全生產信息的能力，監管效率如何，是我們在礦難后屢屢追問的一個老話題。
    所以，解決管制失靈問題仍要靠治理體系的完善：不僅僅是在事故發生后的善后賠償過程，而且在日常的生產過程中，需要在政府引導下發育發展礦工的維權組織，需要吸收律師事務所等社會中介機構提供法律服務和法律援助。關鍵是要培育在安全生產監督管理局之外的另一個外部監管力量，改政府監管的單邊治理為政府監管部門和社會監管組織的多邊治理。這樣的多元監管體系的建立，既有利于維護礦工的權益，也有助于從礦工群體的利益相關者角度參與煤礦安全措施的監督和檢查。
    在礦難發生后，政府的安全生產監管部門往往成為事故處理者，各級政府則成為社會穩定的維護者。事故發生后處理難度之大，社會關注程度之高，是可想而知的。但是一樁接一樁、防不勝防的礦難，總是將政府在安全生產方面的努力沖得干干凈凈。我認為，通過將賠償內部化企業成本，同時通過政府監管方式的變革，逐漸把政府從直接救助者、無限責任的承擔者的角色中解脫出來，成為規則的制訂者、重大事故的獨立調查者、安全監管信息舉報的接受者，必將有力地控制和減少事故發生的頻度，大大減輕事故的善后處理難度。

稿件來源：安全文化網 作者：趙杰