近年來，煤礦事故的頻發(fā)一直困擾著各級政府和煤炭企業(yè)。在安全問題上，政府和煤炭企業(yè)到底處于什么樣的地位？他們又該負有怎樣的責任？ 

    現(xiàn)象——煤礦安全管理“事倍功半”

    煤炭行業(yè)的特殊性，注定了煤礦行業(yè)對“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”這條鐵定戒律的無法逾越。翻翻煤礦安全生產(chǎn)的歷史就會發(fā)現(xiàn)，我國對此歷來非常重視，相繼出臺了一批法律、法規(guī)和政策性文件，如《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國煤炭法》等，并從1998年在全國范圍內(nèi)開展對煤礦實行以安全生產(chǎn)為主要內(nèi)容的關(guān)井壓產(chǎn)和煤礦專項整治。

    山西作為全國的煤炭大省，一直積極貫徹國家有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律和政策。從上個世紀末至今，我省也相繼出臺了《山西省礦產(chǎn)資源管理條例》《山西省煤炭管理條例》等一系列地方性法規(guī)和政策性文件。另據(jù)省紀檢部門提供的情況，從2001年至2003年，我省因發(fā)生重特大煤礦事故而受到處分的各類人員308人，其中地市級干部9人，縣處級59人，科級110人，其他130人，其中移送司法機關(guān)追究刑事責任的72人。這些工作無疑都對推動煤礦安全生產(chǎn)起了一定的作用，但一個不容忽視的事實是我們的煤礦安全管理仍然是被動的、茫然的，甚至是無所適從的。有幾組數(shù)字至今仍使我們的心情難以平靜：2001年11月，我省在9天內(nèi)發(fā)生5起煤礦重大事故，有100名礦工遇難；2002年2月中旬至3月中旬一個月內(nèi)僅呂梁地區(qū)就發(fā)生3起重大惡性事故，造成97名礦工死亡；2003年8月的一周之內(nèi)，我省連續(xù)發(fā)生了3起煤礦重大惡性事故，造成98名礦工遇難。一起起觸目驚心的事故，讓我們不得不深刻反思：為什么國家和省市政府花了那么大精力抓煤礦安全整治，卻難以杜絕煤礦重特大事故的發(fā)生？原因在哪里？責任應由誰承擔？

    根源——安全生產(chǎn)責任主體在制度上的缺失 

    應當說，立法上的缺失，政策上的偏頗和體制上的混亂，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦重特大事故難以遏制的主要原因。從現(xiàn)行的立法來看，我國對煤礦的安全立法作了諸多的規(guī)定，比如1992年頒布的《中華人民共和國礦山安全法》第20條規(guī)定“礦長對本企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負責”，第27條規(guī)定“礦長必須經(jīng)過考核，具備安全專業(yè)知識，具備領導安全生產(chǎn)和處理礦山事故的能力”。第39條規(guī)定“礦務局長、礦長及煤礦企業(yè)的其他主要負責人必須遵守有關(guān)礦山安全的法律、法規(guī)和煤炭行業(yè)安全規(guī)章、規(guī)程，加強對煤炭安全工作的管理”。但對于違反這一規(guī)定，如何處罰卻沒有明確規(guī)定。只在第78條籠統(tǒng)規(guī)定：“煤礦企業(yè)的管理人員違章指揮、強令職工冒險作業(yè)，發(fā)生重大傷亡事故的，比照刑法第114條規(guī)定追究刑事責任”。這個比照條款的內(nèi)容為：“放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險方法破壞工廠、礦場、油田、港口、河流、水源、倉庫、住宅、森林、農(nóng)場、谷場、牧場、重要管道、公共建筑物或者其他公私財產(chǎn)，危害公共安全，尚未造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。”這個規(guī)定顯然在實際執(zhí)行中無法比照處罰，加上多數(shù)人認為煤礦生產(chǎn)環(huán)境艱苦危險，事故難免，在處理時大多避重就輕，大事化小，象征性給個處分了事，甚至有的處分還不落實。 

    煤礦的礦長，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦長對煤礦的安全生產(chǎn)究竟負有怎樣的責任？《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例實施辦法》第22條這樣規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長和辦礦單位負責人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負主要領導責任”。另外，該辦法第21條對各級政府和主管部門的主要負責人也作了相類似的規(guī)定，“省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要負責人和同級人民政府煤炭工業(yè)主管部門的主要負責人，對本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負重要領導責任。”這就是說各級政府的行政長官與礦長的責任是相當?shù)摹５�可以看出，這兩條規(guī)定是空泛的，并沒有實質(zhì)性承擔責任的方式。由此可見，立法上的缺失是導致煤礦責任主體不明的制度原因。 

    另一方面，在各類黨政文件當中屢見對各級政府在安全方面實行加重責任的規(guī)定。許多文件都規(guī)定，各級政府的一把手對安全生產(chǎn)負主要領導責任，是安全生產(chǎn)的第一責任人。這對于強化各級政府領導的安全意識，抓好安全工作無可厚非。但從法律意義上分析卻值得商榷。法律上的一個重要原則是權(quán)利與義務對等原則。即：作為當事人在享受權(quán)利的同時，必須承擔相應的義務。法律上還有一個重要原則，叫“過錯責任”原則，即行為人主觀上有過錯，導致某種事實的發(fā)生，行為人才承擔責任。如果行為人主觀上無過錯，即不承擔責任。這一原則在我國的刑事立法和民事立法中均有體現(xiàn)，但在現(xiàn)行有關(guān)煤礦安全立法上，這一原則并未得到體現(xiàn)。 

    還有一點是目前對煤礦發(fā)生事故的處罰，偏重于黨紀和行政處罰，如警告、降級、撤職等，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦主是個體戶，黨紀和行政處罰對他們沒有任何約束力。另外，在并處罰款的額度上一般是3萬元以上15萬元以下的罰款，這對年收入幾百萬甚至上千萬元的礦主來說無關(guān)痛癢。因此，有些礦主見利忘義，違章指揮，盲目蠻干，很容易導致事故發(fā)生。特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故一發(fā)生，礦主就跑掉了，最后只好由縣鄉(xiāng)政府處理死亡職工的善后事宜，承擔賠償責任，乃至法律責任。“礦主得利，政府埋單”的現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故處理中屢見不鮮。 

    再加上現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制十分復雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，名不符實的現(xiàn)象比較普遍。有的名為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村礦，實際已經(jīng)賣給了個人；有的名義上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)營，實際已經(jīng)承包給個人，甚至又轉(zhuǎn)包他人等等。不少礦主和承包人看重的是收益，是投資的回報，急功近利，竭澤而漁，根本不重視安全投入和安全管理。有些礦主對政府管理部門的措施和要求幾近漠視，在安全管理上敷衍了事，得過且過，冒險生產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。 

    煤礦安全管理——應從四方面筑牢籬笆 

    從立法上嚴格責任。從現(xiàn)行我國《刑法》第135條規(guī)定看，存在兩個方面的問題，一是沒有對煤礦的法人代表進行處罰的規(guī)定；二是量刑太輕，起不到懲戒作用，不足以制約當事人的違法行為。特別是在實行行政責任追究的法律制度之后，出現(xiàn)了事故處罰倚輕倚重的現(xiàn)象，即在煤礦事故的處理上，縣鄉(xiāng)干部均受到了處罰，礦主卻有的逃逸，有的通過各種關(guān)系保外就醫(yī)，有相當一部分是不了了之。煤礦的法定代表人是煤礦利益的直接受益者，因此應該在《刑法》中增加對煤礦發(fā)生重大惡性事故的煤礦法人代表應承擔的刑事責任的專門規(guī)定。同時要加重對造成煤礦重特大事故礦主及有關(guān)責任人的量刑和處罰力度。某市近三年因煤礦事故而受到處分的市縣鄉(xiāng)各級干部有200多人，而追究礦主的法律責任的不足10人。

    從產(chǎn)權(quán)關(guān)系、投資主體和經(jīng)營方式上界定煤礦屬性。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、煤礦企業(yè)組織形式和經(jīng)營形式進行界定明晰產(chǎn)權(quán)，進行重新注冊登記。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的組織形式和經(jīng)營形式也要清理，特別是對普遍存在的沒有法律依據(jù)的所謂承包托管經(jīng)營問題要進行清理整頓，要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過公開拍賣、有償轉(zhuǎn)讓股份合作等形式，明確產(chǎn)權(quán)主體。

    從制度上把好礦長任用考核和監(jiān)督關(guān)。礦長必須要有相應的煤炭專業(yè)學歷和從事煤礦工作的經(jīng)歷，要有煤礦安監(jiān)部門頒發(fā)的礦長資格證書，否則不得任命為礦長，這一條應納入煤礦安全立法的范疇。從目前情況看，大部分礦長長期不下井，不了解井下安全狀況。因此必須把礦長每月下井的次數(shù)和召開安全例會次數(shù)作為一種制度規(guī)定下來，并作為安全考核內(nèi)容之一。應在法律上明確規(guī)定煤礦法人代表和礦長是煤礦安全生產(chǎn)的責任主體，是煤礦安全的第一責任人。在安全責任狀里要明確礦長在安全生產(chǎn)上的責任條款。還應實行事故隱患責任追究制度，把事后追查事故，改為事前事故隱患追究，凡違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章形成重大事故隱患未能及時有效整改可能造成事故的，要對責任單位、責任人以及相關(guān)管理部門進行事前責任追究。 

    安全投入是提高煤礦的安全裝備水平、安全生產(chǎn)技術(shù)水平和安全監(jiān)管水平的一個重要前提。重生產(chǎn)輕安全，追逐利潤吝嗇投入，幾乎是小煤礦的通病，特別是承包后的小煤礦這種現(xiàn)象普遍存在。因此，僅靠實行收取煤礦安全風險抵押金制度是遠遠不夠的，必須建立煤礦安全投入基金制度。用于改善煤礦通風設施，瓦斯監(jiān)控等安全裝備及改革采煤方法，提高煤礦的安全技術(shù)裝備條件，改善煤礦安全生產(chǎn)環(huán)境，增強煤礦的抗災能力。